Jaarverslag 2015

Financiering Rechtspraak moet uit politieke arena

Frits Bakker, voorzitter van de Raad voor de rechtspraak, pleit in dit Jaarbericht voor handhaving van de in de wet neergelegde geobjectiveerde financiering van rechtspraak. Rechtspraak is een kerntaak van de overheid en een belangrijke pijler van de rechtsstaat. Zij vraagt bij haar financiering om een andere benadering dan andere overheidsdiensten. Niet omdat de Rechtspraak geheel moet worden ontzien als andere overheidsorganisaties moeten bezuinigen, maar omdat rechtspraak een essentiële staatstaak is die een langjarige, stabiele financieringsbehoefte heeft.

 

Er zitten weeffouten in de Wet op de rechterlijke organisatie van 2002. Dat moet ik helaas constateren, bijna vijftien jaar nadat het huidige financieringssysteem  in werking trad. Er is toen jammer genoeg (het is wel overwogen) niet voor gekozen de Rechtspraak de status van Hoog College van Staat te geven, zoals andere instituten als de Eerste en Tweede Kamer, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman dat wel zijn. Kenmerkend voor Hoge Colleges van Staat is dat ze een (grond)wettelijke en onafhankelijke positie hebben. Achterliggende gedachte: het gaat hier om functies die onontbeerlijk zijn in een democratische rechtsstaat, waarin de verschillende machten elkaar controleren en in evenwicht houden.    

Begroting

De Rechtspraak kreeg in 2002 wel een status aparte, maar werd gesitueerd onder de vleugels van het ministerie van (Veiligheid en) Justitie. De Rechtspraak dient jaarlijks een eigen begroting in. Deze is gebaseerd op p (prijs) x q (hoeveelheid zaken). De maatstaven voor de begroting zijn objectief. De q is gebaseerd op een prognosemodel van het departement. De prijzen worden eenmaal per drie jaar na onderhandeling tussen minister en Raad voor de rechtspraak vastgesteld en dat dient te gebeuren op basis van objectieve factoren, zoals de behandeltijd per zaak (gemeten in tijdschrijfonderzoek), kwaliteitsmaatstaven en werklasteffecten (bijvoorbeeld door nieuwe wetgeving). Als minister en Rechtspraak het niet eens zijn geworden over de begroting, legt de minister zijn begroting voor de Rechtspraak naast de begroting van de Rechtspraak aan het parlement voor. Hij legt het parlement vervolgens uit waarom er twee verschillende begrotingen liggen. Het parlement beslist vervolgens welke begroting wordt gevolgd. Het kwam nog niet voor dat minister en Rechtspraak het niet eens werden, maar door de financiële krapte bij het ministerie van Veiligheid en Justitie wordt het wel steeds spannender. In 2016 moet er worden onderhandeld voor de periode 2017-2019.

Politieke voorkeuren

Het bekostigingssysteem van de Rechtspraak is zo ontworpen om te waarborgen dat de financiering van de derde staatsmacht langs lijnen van objectieve noodzaak plaatsvindt en zo min mogelijk wordt beïnvloed door politieke beleidsvoorkeuren. Werkt het ook zo? In de praktijk is dit niet volledig het geval. Bij de onderhandelingen over het budget spelen ook politieke beleidsvoorkeuren en de budgettaire situatie van het ministerie van V en J een rol. In tijden van financiële crisis is het vanzelfsprekend dat iedereen een bijdrage moet leveren – ook de Rechtspraak en ook de Hoge Colleges van Staat. Maar in een ‘normale’ situatie is het niet aanvaardbaar dat het budget van de Rechtspraak mede afhankelijk is van budgettaire problemen bij het ministerie. De Algemene Rekenkamer publiceerde in april 2016 het rapport Bekostiging Rechtspraak: gevolgen voor doelmatigheid. Zij concludeert: ‘Door vooral het beschikbare budget als uitgangspunt te nemen is de financieringswijze grotendeels los komen te staan van de vraag wat er in de praktijk nodig is om zaken tijdig en zorgvuldig af te handelen.’  

Huishoudboekje

De geschetste feitelijke setting van onderhandelen in concurrentie met andere beleidsdoelen, duwt de Rechtspraak in een positie waarin zij op grond van het wettelijk stelsel eigenlijk niet hoort. Want bij de onderhandelingen met de minister behoort niet het huishoudboekje van het departement van V en J leidend te zijn, maar wat er nodig is voor goede rechtspraak. Goede rechtspraak is van het grootste belang: uitspraken van rechters en raadsheren zijn vaak normerend voor het maatschappelijk verkeer, zij zorgen ervoor dat we vreedzaam samen kunnen leven en dragen bij aan de economische welvaart – verschillende onderzoeken tonen aan dat een goed rechtsstelsel van groot belang is voor het economische verkeer en het vestigingsklimaat in een land.
Dat het huishoudboekje van de minister leidend is bij de onderhandelingen, is overigens géén verwijt aan de minister. Zijn dilemma is helder. Hij heeft immers meer monden te voeden en noden te lenigen. Maar het resultaat is wel dat factoren die niets met rechtspraak of haar functie in de samenleving te maken hebben, een rol spelen bij de bekostiging. Het resultaat is dat de financiering van de Rechtspraak deels een politieke keuze wordt; dat laat zich niet verenigen met de checks and balances tussen de drie staatsmachten. Wetgevende en uitvoerende macht kunnen de Rechtspraak beïnvloeden via de portemonnee.   

Lopende zaken

Naast het feit dat de Rechtspraak voor haar financiering in de politieke arena wordt geduwd, is er nog een tweede weeffout in de Wet op de rechterlijke organisatie. Die fout is dat het financieringssysteem uitsluitend is gebaseerd op lopende zaken en op de huidige werkwijze. De Rechtspraak krijgt, zoals ik hiervoor al uitlegde, een bedrag per zaak. Maar soms zijn er extra middelen nodig. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de herziening van de gerechtelijke kaart (HGK) in 2013, toen gerechten fuseerden en er kosten moesten (en nog steeds moeten) worden gemaakt om deze operatie in goede banen te leiden. Dat is ook nu het geval, nu de Rechtspraak in het programma Kwaliteit en Innovatie (KEI) een belangrijke moderniseringsslag maakt. Dat is geen luxe operatie, maar bittere noodzaak om het vertrouwen van de burger te behouden en niet te marginaliseren. Wat blijft er over van een bank die internetbankieren niet aanbiedt? Als we dit in de publieke sector met rechtspraak laten gebeuren is er geen rechtsstaat meer – een onvoorstelbaar scenario. De Rechtspraak heeft geprobeerd zowel bij de HGK als bij KEI de investeringen uit eigen budget en middelen te betalen, maar dat lukt niet meer. Hiervoor moet een oplossing worden gevonden. Ik schetste hiervoor al de grote maatschappelijke waarde van rechtspraak.  

Sober en doelmatig

Betekent dit nu dat de Rechtspraak zich niets aan moet trekken van de economische crisis of van het feit dat geld schaars is? Nee, geenszins. De Rechtspraak is in de afgelopen jaren, net als andere sectoren, aangeslagen om een bijdrage te leveren aan het herstel van de overheidsfinanciën. En natuurlijk heeft de Rechtspraak de plicht om sober te zijn en doelmatig te werken. Zij is hier voortdurend mee bezig, is hierop aanspreekbaar en legt verantwoording af. Het gaat immers om publiek geld. Ook betekent dit pleidooi zeker niet dat er altijd maar geld bij moet. Digitalisering levert bijvoorbeeld op termijn besparingen op doordat er efficiënter kan worden gewerkt. Er zijn ook jaren geweest, waarin het budget van de Rechtspraak nauwelijks groeide, terwijl dat bij andere overheidsorganisaties wel het geval was. 

Kerntaak

Er is een nieuwe balans tussen de staatsmachten nodig. Het belang van de instituten, zoals de Rechtspraak, die onze rechtsstaat overeind houden en de instandhouding daarvan garanderen, moet - juist in tijden van spanning - worden erkend. Rechtspraak kan niet zomaar worden meegenomen in generieke taakstellingen of worden gebruikt om tegenvallers elders op te vangen. Rechtspraak is een kerntaak van de staat en verdient onverkorte uitvoering van het financieringsmodel dat daarbij past.

Mr F.C. Bakker
Voorzitter Raad voor de rechtspraak